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内容摘要：　更重要的是，法院的管理手段是理，而不是力。

更重要的是，法院的管理手段是理，而不是力。

这里遗漏了主体，但不用问，就是政府。本法将把这些土地产权融于一部法律之中，它将是一部土地法典。

首先，从用词来看，加强是什么意思？现有很多法律、法规都使用这个词，但恐怕哪个法官和律师能够看得懂这两个字。第三款是对前两款的深化，它进一步说了界定和保护土地产权的目的，即推动土地资源之合理、有效利用。问题在于，单只规定这一点，则从公有制的具体表现形式，即城市国有土地和农村集体土地所衍生出来的土地产权形态，即民众、企业的建设用地使用权、农民的土地承包经营权、及农地建设使用权，居于何种相对地位？是否其位阶就低于所有权？是否为了维护这一权利，而可以牺牲民众个体的那些权利？如果是这样，显然违反权利一律平等的宪法原则。前两款明确了这部法律的性质：它是一部关于土地的权利性法律。惟有在此基础上，才谈得上基于公共利益进行的管理，包括依照本法及其他法律对土地权利的某种限定，包括征收。

下面则列举了政府加强土地管理的目标、宗旨，其中没有一个字涉及民众对土地的权利。这是因为，政府对于土地，首要的职能不是管理，而是服务，是界定和保障各类土地产权持有人的权利。他认为，全国范围内，铁路法院法官也就三千多个，人数不是很多，根本没有专门成立铁路法院的必要。

铁路司法内部人士均坦陈，转制带来的最现实的利益，就是稳定的公务员身份和两倍于现在的企业退休工资。铁路系统没有设立人民代表大会及其常委会的权力机构观察一下过去的30年，尤其是最近若干年，可以发现，各个领域的改革其实都存在这种局面。组织者也可以是国土资源部。

也就是说，局部的改革随时都可能遭到否定，而半途夭折。事实上，有些地方政府也确实大面积拆毁此类房屋。

大多数人都承认，小产权房有一定合理性。按照这样的法律，立法企业家的活动通常是违法的。反之，若权利仅由政府用法律规定，那政府也可以立法的方式随时取消之。孔子早就说过，名不正则言不顺，言不顺则事不成。

不过，对于任何一项改革来说，更不要说对于体制转轨来说，仅停留于这一阶段是远远不够的。当立法企业家已经完成了规则、制度、产权创新的工作后，就应当启动一个政治性过程，把已经形成了新的社会事实确认为法律事实，把局部的、目前还被判定为非法的惯例合法化，从而给予相关的权利人以稳定的预期。那么，合乎逻辑的做法当然就是推动《土地管理法》进行广泛的修订，使之确认地方政府和民众进行的大多数土地产权创新，使土地法律与现实的土地制度及人们的期待相吻合。但按照现有的土地法律，这样的产权制度是非法的，政府随时可以进行打击。

他提出，省级人大可以选择一些农民代表，进行讨论和听证。但现有的《土地管理法》，以及有关部门正在主导的修订草案建议稿，却不予承认。

换句话说，此时，社会的制度创新活动面临着法律瓶颈。无法预料其存在于何处的某个普通人，因其具有创新和冒险精神，而采取某种新的行为模式，就像小岗村的农民把土地分到各户经营，其中就包含了新的法律事实。

他说，对于自上而下的集中立法，比如，通过修订《土地管理法》来界定、保障民众各种土地权利的进路，并不看好。近日参加中国土地制度改革研讨会，会议最后，北京大学国家发展研究院院长周其仁(博客)教授进行总结发言，在一个特定语境中谈及他对土地制度改革路径的认识。只有这样的权利才是稳固的。即便是以低价购买的消费者，也始终生活在忐忑不安之中，从而大大影响其福利。专家们觉得，阻力太大了，这种阻力来自某些政府部门，来自地方政府，也来自意识形态。应当说，土地制度领域就已经面临着这样的瓶颈。

但是，从制度创新中获得好处的公众，难道就不是一种力量？这种力量，就一定弱于那些阻力？在研讨会上，成都市社科院研究员陈同泽提出了《土地管理法》修订过程中农民主体意愿表达的路径设想。但在我提到的那个研讨会上，几乎所有专家都不相信《土地管理法》可能朝着公众期待的方向修订，承认现有的种种地权创新。

但其实，为什么那些在制度创新中获得收益的公众，还要等人组织，而不能主动地介入立法过程，推动这些制度进入法律，以确认自己权利的条款替代那些限制自己权利的条款？毕竟，立法是政治，而按照孙中山先生的经典定义，政治乃众人之事，而非政府部门之专利。合乎逻辑的做法就是，推动法律变革，当立法企业家已经完成了规则、制度、产权创新的工作后，就应当启动一个政治性过程，把已经形成了新的社会事实确认为法律事实，把局部的、目前还被判定为非法的惯例合法化，从而给予相关的权利人以稳定的预期。

他认为，重要的是社会事实，也即，各种权利呈现为民众的习惯。面对这种辩解，守法的律师会陷入苦恼之中。

这种制度约束，恐怕也正是中国的改革经常呈现出走两步退一步，甚至走一步又退一步的态势的根源。你不参与立法，最初形成的法律也就不保障你的权利，你怪谁？ 进入 秋风 的专栏 进入专题： 制度创新 。比如，农民在农村集体土地上设立了建设用地使用权，有些地方用于工业开发，靠近城市的地方则开发了小产权房。中国渐进式改革的特殊性在于，规范人们行为的原有法律是从计划体制时代遗留下来，或者即便是新制定的，也深刻地体现着那种精神。

由于缺乏基本法律保护，这些产权的价值被严重低估。公正的人士会认为，政府的这种做法不对，政府却可以辩解说，自己的做法有法律依据。

过去若干年来，各地涌现了不少在土地领域进行产权创新的立法企业家。随着政府的打击，立法企业家的努力就付之东流，没有什么制度变迁的意义。

地方政府、民众在土地制度领域已经进行了很多创新，这些创新是合理的，甚至也被执政党的政策所认可。周其仁教授是我非常尊敬的学者，这个看法我却不能赞同。

因而，即便人们承认立法企业家的活动是合理的，合乎市场之理，法治之理，自由与权利之理，但任何一级政府，都可以以法律的名义对立法企业家的活动予以打击。在反思1978年以来的30年改革时，我也一直强调一点：中国所发生的制度变迁，大体上是由各个领域的立法企业家(rule-making entrepreneur)推动的反之，若权利仅由政府用法律规定，那政府也可以立法的方式随时取消之。面对这种辩解，守法的律师会陷入苦恼之中。

由于缺乏基本法律保护，这些产权的价值被严重低估。他提出，省级人大可以选择一些农民代表，进行讨论和听证。

但按照现有的土地法律，这样的产权制度是非法的，政府随时可以进行打击。中国渐进式改革的特殊性在于，规范人们行为的原有法律是从计划体制时代遗留下来，或者即便是新制定的，也深刻地体现着那种精神。

但是，从制度创新中获得好处的公众，难道就不是一种力量？这种力量，就一定弱于那些阻力？在研讨会上，成都市社科院研究员陈同泽提出了《土地管理法》修订过程中农民主体意愿表达的路径设想。这种制度约束，恐怕也正是中国的改革经常呈现出走两步退一步，甚至走一步又退一步的态势的根源。